2023年7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議在北京召開，討論通過了《關(guān)于推進(jìn)能源消費(fèi)雙控和逐步過渡到二氧化碳排放雙控的意見》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)能源消費(fèi) "雙控 "要逐步過渡到二氧化碳排放 "雙控"。". 能源消費(fèi) "雙控 "于2015年正式提出，目的是加強(qiáng)能源節(jié)約和高效利用，自提出以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，能源強(qiáng)度持續(xù)下降，環(huán)境質(zhì)量大幅改善。然而，新形勢(shì)、新目標(biāo)逐漸暴露出能耗 "雙控 "總體范圍彈性不足、差異化控制措施缺失、二氧化碳排放精準(zhǔn)控制的局限性，以及二氧化碳排放 "雙控 "的必要性和速度問題。

    第十一個(gè)五年計(jì)劃（2006-2010 年）：首次提及能源強(qiáng)度目標(biāo)。

    為應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求所帶來的資源緊缺問題，中國(guó)自 "十一五 "規(guī)劃起就開始實(shí)行能源強(qiáng)度控制。能源發(fā)展 "十一五 "規(guī)劃》首次提出了一次能源消費(fèi)和能源強(qiáng)度指標(biāo)，確定了到 2010 年全國(guó)一次能源消費(fèi)總量控制在 27 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比 2005 年下降 20%的目標(biāo)。"十一五 "期間，我國(guó)能源消費(fèi)年均增長(zhǎng) 6.7%，GDP 年均增長(zhǎng) 11.3%，能源強(qiáng)度累計(jì)降低 19.1%，與目標(biāo)基本持平。

    "十二五 "規(guī)劃（2011-2015 年）：關(guān)于提高碳強(qiáng)度目標(biāo)和監(jiān)測(cè)總體能源消耗的建議。

    "十二五 "規(guī)劃確定了能源強(qiáng)度下降的比例（16%），但提出了 "合理控制能源消費(fèi)總量 "的要求，并增加了碳強(qiáng)度下降 17%的目標(biāo)，但沒有確定總量控制的具體目標(biāo)。 在 "十二五 "規(guī)劃中，中國(guó)超額完成了節(jié)能減排目標(biāo)，支撐了 7.9%的年增長(zhǎng)率，而能源消費(fèi)年均增長(zhǎng) 3.6%。

    "十三五 "規(guī)劃（2016-2020 年）：消費(fèi)和能源強(qiáng)度總量雙控體系正式確立。

    "十三五 "規(guī)劃明確，通過 "中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí) "的工作機(jī)制，實(shí)施能源消費(fèi)總量和能源消耗強(qiáng)度雙控制度，制定各級(jí)行政區(qū)域能源消費(fèi)總量和能源消耗強(qiáng)度控制目標(biāo)，并由地方各級(jí)政府進(jìn)行考核。在考核方面，目標(biāo)是 2020 年能源消費(fèi)強(qiáng)度比 2015 年下降 15%，能源消費(fèi)總量控制在 50 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，并將目標(biāo)分解到各地區(qū)。為加強(qiáng)能源消費(fèi) "雙核查 "決策宣傳，強(qiáng)化能源消費(fèi) "雙核查 "形勢(shì)分析和預(yù)警，國(guó)家發(fā)改委將于2021年發(fā)布能源消費(fèi) "雙核查 "季度晴雨表。文件顯示，2021 年上半年，有 9 個(gè)省份的能耗強(qiáng)度獲得一級(jí)預(yù)警，10 個(gè)省份獲得預(yù)警。

    在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展過程中，能源消費(fèi) "雙查 "制度需要更加靈活。

    十三五 "時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。2015 年至 2019 年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 6.6%，到 2020 年將超過 100 億元。2012 年能源消費(fèi)總量將達(dá)到 49.8 億噸，年均增長(zhǎng)約 2.8%；與能源相關(guān)的二氧化碳排放量約為 98.1 億噸，能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度分別為 0.55 噸/百萬元和 1.08 噸/百萬元。能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度分別為 0.55 噸 CO2/萬元和 1.08 噸 CO2/萬元，與 2015 年相比累計(jì)分別下降 13.1%和18.4%，降幅逐年減小。中國(guó)正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，能源消費(fèi)在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)，能源消費(fèi) "雙查 "制度需要靈活管控。

    近十年來，我國(guó)可再生能源建設(shè)成效顯著，2010 年至 2021 年，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量從 9.62 億千瓦增加到 23.77 億千瓦，增長(zhǎng)了 1.5 倍。其中，可再生能源裝機(jī)容量達(dá)到 10.64 億千瓦，累計(jì)增長(zhǎng) 334.4%；可再生能源裝機(jī)占比由 2010 年的 25.4%提高到 44.8%。與此同時(shí)，可再生能源在保障能源供應(yīng)方面的作用也日益明顯。2021 年，可再生能源發(fā)電量將達(dá)到 2.48 萬億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的 29.1%，與 2015 年的約 1.40 萬億千瓦時(shí)（24.1%）相比，增幅明顯。

    在可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量快速擴(kuò)張的同時(shí)，部分地區(qū)棄風(fēng)棄光缺口也在加大。2016 年，全國(guó)棄風(fēng)、棄光電量為 567.42 億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率為 17%，棄光率接近 20%。2021年，全國(guó)棄風(fēng)、棄光電網(wǎng)量將分別為206.1億千瓦時(shí)、67.8億千瓦時(shí)，棄風(fēng)率、棄光率將分別為3.1%和2.0%，由于西北部分地區(qū)本地消納能力有限，加之外排渠建設(shè)滯后，棄光率將超過10%。"十四五 "期間，我國(guó)可再生能源進(jìn)入高質(zhì)量跨越式發(fā)展的新階段，原有的 "雙查 "能源消費(fèi)制度沒有區(qū)分化石能源和非化石能源，不能明確強(qiáng)調(diào)在控制化石能源消費(fèi)的同時(shí)，促進(jìn)可再生能源消費(fèi)的政策導(dǎo)向；在限制化石能源消費(fèi)的同時(shí)，促進(jìn)可再生能源消費(fèi)的政策導(dǎo)向。限制化石能源消費(fèi)也阻礙了可再生能源的發(fā)展，在當(dāng)前快速增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)下。

    當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)到了以減少二氧化碳排放為主要戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向排放總量和二氧化碳排放強(qiáng)度雙核查制度，是科學(xué)有序推進(jìn)實(shí)現(xiàn) "碳中和 "目標(biāo)的基本要求。2021 年，我國(guó)一些地區(qū)由于對(duì)去碳化的艱巨性認(rèn)識(shí)不足，沒有完全遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和去碳化的客觀規(guī)律，在短期內(nèi)處理調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等長(zhǎng)遠(yuǎn)問題，導(dǎo)致了 "運(yùn)動(dòng)式 "去碳化、"一刀切 "關(guān)停限產(chǎn)等錯(cuò)誤的去碳化推進(jìn)方式。"運(yùn)動(dòng)式 "去碳化、"一刀切 "的關(guān)停限產(chǎn)等錯(cuò)誤的去碳化推進(jìn)方式，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行。

    2021 年 9 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量雙控制度方案》，以能源分布更趨合理、能源利用效率顯著提高為重點(diǎn)，區(qū)分和分解能源消費(fèi)雙控目標(biāo)，鼓勵(lì)使用可再生能源，促進(jìn)可再生能源利用。對(duì)超過可再生能源能源消費(fèi)責(zé)任激勵(lì)權(quán)重的地區(qū)，超過可再生能源能源消費(fèi)責(zé)任最低權(quán)重的消費(fèi)量不納入當(dāng)期本地區(qū)能源消費(fèi)總量年度考核和五年規(guī)劃考核。對(duì)比 2019 年印發(fā)的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》： "省級(jí)行政區(qū)超過本地區(qū)責(zé)任激勵(lì)權(quán)重對(duì)應(yīng)的相應(yīng)消納量的，超出部分不納入本地區(qū)能源消費(fèi) "雙控 "考核"。這將進(jìn)一步刺激可再生能源的發(fā)展。

    2022 年 8 月和 11 月。國(guó)家發(fā)改委先后下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好可再生能源新增消費(fèi)量剔除納入能源消費(fèi)總量監(jiān)測(cè)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好能源消費(fèi)總量剔除納入能源消費(fèi)總量監(jiān)測(cè)工作的通知》，明確 "十四五 "期間、 2023 年，廣東省發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)能源安全促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的通知》"放寬 "了 "能耗雙控"，為能耗 "松綁"。這一 "放寬 "卻起到了相反的效果。文中指出，要 "重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，不將原材料和可再生能源消費(fèi)納入能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制，為高質(zhì)量發(fā)展騰出用能空間"。

    今后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，能源消費(fèi)的剛性需求也將增加。在碳中和卓越目標(biāo)的框架下，能耗 "雙控 "對(duì)提高能源效率、降低能源強(qiáng)度的作用有限，對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用有限。隨著能耗 "雙控 "的調(diào)整和完善，單一的 "能耗 "雙控體系無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)控制、科學(xué)減碳，實(shí)施碳排放 "雙控 "的必要性日益凸顯。同時(shí)，能源強(qiáng)度的科學(xué)轉(zhuǎn)變、碳排放的雙控、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要單元的清潔化，都可能受到提高單一能耗 "雙控 "期間新能源發(fā)展的制約。此外，通過能耗 "雙控""碳雙控 "的轉(zhuǎn)變，從能源消費(fèi)總量中釋放可再生能源，立足于大型項(xiàng)目的落地，如優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的建設(shè)，騰出能源空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。